行政复议机关对复议中止事由的裁量｜北京行政裁判观察
裁判要旨
裁判文书
文书标题及案号
当事人信息
原告蒋波，男，1975年11月3日出生，汉族，户籍所在地重庆市江北区。
被告中国证券监督管理委员会，住所地北京市西城区金融大街19号。
法定代表人易会满，主席。
委托代理人何兆飞，中国证券监督管理委员会工作人员。
委托代理人于晓萌，中国证券监督管理委员会工作人员。
诉讼记录
案件基本情况
2019年4月19日，被告针对原告的行政复议申请作出被诉复议决定，主要内容为：经查明，2014年12月26日，被申请人收到申请人举报事项。经核查，2015年2月11日，被申请人作出沪证监办访复字〔2015〕037号《答复函》（以下简称答复函），告知申请人举报事项核查结果。被告认为《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的可以申请行政复议。本案中，被申请人答复函系针对申请人举报事项作出的举报答复，并未设定申请人的权利义务，亦不对申请人的合法权益产生实际影响。申请人申请行政复议，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第二十八条规定的受理条件。根据行政复议法实施条例第四十八条第一款第二项规定，被告决定驳回原告的行政复议申请。
原告诉称：1.被诉复议决定认定事实不清，适用法律错误。原告作为重庆药友制药有限责任公司（以下简称重庆药友）的股权持有人，发现上海复星医药（集团）股份有限公司（以下简称上海复星）存在非法控制重庆药友，违法向刘强股权激励等行为，向被告提出投诉。被告收到原告投诉后，将原告的投诉事项转交上海证监局处理。原告投诉事项的履责主体应为被告，而不是其派出机构，原告的投诉事项不属于《证券期货违法违规行为举报工作暂行规定》的范围。原告作为投诉人及答复函的相对人，与投诉事项和答复函具有利害关系；2.被诉复议决定程序违法。被诉复议决定中止的理由不能成立，被告也未向原告明确说明复议中止适用的具体法律条文。本案在复议程序中，应当适用延期而不是中止。复议过程中遇到法律适用方面的问题，被告应该向全国人大常委会进行请示，而不是向国务院法制办请示。综上，请求撤销被诉复议决定，责令被告在法定期限内重新作出复议决定。
为证明其诉讼主张，在法定举证期限内，原告向本院提交了下列证据：1.行政投诉文书；2.答复函；3.重庆市第五中级人民法院（2018）渝05行终208号行政判决书；4.药友公司股东出资证明书；5.药友公司股东会决议；6.增资扩股协议；7.重庆市人民政府关于同意组建重庆化医控股（集团）公司的批复；8.重庆市公安局两江新区分局信访事项告知书。
被告辩称：1.原告来信反映的相关诉求，被告已依法交派出机构办理，不存在不作为的情形。2014年11月19日，被告收到原告来信，称上海复星向重庆药友董事长刘强进行股权激励时存在违反法律法规、涉嫌行贿受贿等事项，要求被告暂停受理、核准相关行政许可事项。被告依据《信访条例》、《依法分类处理信访诉求工作规则》（国信发[ 2017]19号)、《中国证监会信访工作规则》、《中国证监会派出机构监管职责规定》（证监会令118号）将原告的信访举报诉求交派出机构上海证监局（复星医药注册地监管局）办理，上海证监局于2014年12月26日收到。上海证监局经核查，于2015年2月11日出书面答复，于2月13日以挂号信方式邮寄送达原告。综上，被告不存在原告所述不作为的情形。2.被告依法对原告作出行政复议决定书，程序合法。2015年4月15日，被告负责法制工作的机构收到原告的行政复议申请。因认为案件涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释或者确认，被告于6月8日决定中止审理，并于次日向原告寄送《中止审理通知书》。中止情形消除后，被告依法通知原告，并按法定程序进行了审理。2019年4月19日，被告作出被诉复议决定，认为上海证监局已书面答复原告，被告已依法履行监管职责。上海证监局答复函系针对原告举报事项作出的举报答复，并未设定原告的权利义务，亦不对原告的合法权益产生实际影响。原告申请行政复议，不符合行政复议法实施条例第二十八条规定的受理条件。被告在法定期限内作出行政复议决定，并依法送达原告，行政复议程序合法。综上，请求判决驳回原告的诉讼请求。
为证明其诉讼主张，在法定举证期限内，被告向本院提交了如下证据：1.行政复议申请书；2.行政复议答复通知书；3.行政复议答复意见书；4.中止审理通知书及邮寄单据；5.恢复审理通知书及邮寄单据。
经庭审质证，原告对被告提交的证据真实性无异议。被告对原告提交证据1-3无异议，认为证据4-8与本案无关。
对于上述证据，本院经审查认为：双方当事人提交的证据均与本案有关，且符合证据形式上的合法性、真实性要求，本院均予以采纳。
经审理查明：2014年11月16日，原告向被告提交投诉书，请求被告暂停受理、核准上海复星申请的与重庆药友及其董事长刘强有关的行政许可申请；责令上海复星暂停已核准的与重庆药友及其董事长刘强有关的行政许可事项；责令上海复星撤销2013年针对重庆药友董事长刘强的股权激励。2015年2月11日，上海证监局作出答复函，主要内容为：上市公司股权激励不属于被告行政许可事项，未发现上海复星存在正在申请或已获被告核准实施的与重庆药友及刘强有关的行政许可事项。截至目前未发现刘强存在《上市公司股权激励管理办法（试行）》规定的不得成为股权激励对象的情形。4月10日，原告向被告申请行政复议，请求撤销答复函。4月15日，被告负责法制工作的机构收到该复议申请。4月17日，被告作出行政复议答复通知书。4月30日，上海证监局作出行政复议答复意见书。6月8日，被告作出中止审理通知书并邮寄送达原告。2019年4月19日，被告作出行政复议恢复审理通知书，决定恢复本案审理，并于同日作出被诉复议决定。原告不服，诉至本院。
裁判分析过程
本院认为，依据行政复议法实施条例第二十八条第二项之规定，“申请人与具体行政行为有利害关系”是行政复议机关受理行政复议申请的必要条件之一。所谓有利害关系，是指申请人的合法权益有受到行政行为侵害的可能性。如果行政机关在作出行政行为时，负有考量和保护申请人相关权利的义务，则申请人的相关权益就有可能因为行政机关未尽上述义务而受到侵害；反之，如果行政机关在作出行政行为时，并不负有前述考量和保护义务，则申请人与行政行为之间不具有利害关系。本案中，原告认为上海复星针对重庆药友董事长刘强的股权激励等事项影响到其作为重庆药友股东所享有的合法权益，故向被告提出履责申请，要求予以查处。但根据《中华人民共和国证券法》第一百七十八条、第一百七十九条等规定，被告作为证券监管机关，其对上市公司实施监管的目的在于维护证券市场秩序，进而实现对投资者权益的保护。这种保护并不是对投资者个体直接进行保护，而是通过对证券市场交易秩序的维护，为投资者提供公平的市场交易环境。因此，原告提出的其作为个人股东所享有的合法权益，并不属于被告在实施上市公司监管时所要考量的因素，故原告与其投诉事项之间不具有利害关系，被告据此驳回其复议申请正确，本院应予支持。
此外，依据行政复议法实施条例第四十一条第一款第六项规定，案件涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释或者确认的，行政复议机关可以中止行政复议。本案中，被告在对原告的复议案件进行审查时，认为相关的法律适用问题需要报请有权机关作出解释或者确认，遂决定中止复议，并及时通知原告。中止事由消除后，被告决定恢复案件审查，并在法定期限内作出复议决定，程序上并无违法之处。至于原告所提复议案件是否涉及法律适用问题，确有必要报请有权机关作出解释或者确认这一问题，被告作为证券监管机关，在相关法律规定理解与适用存在较大争议的情况下，根据案件的具体情况，有权决定是否需要履行前述上报程序。行政机关对于上述问题的裁量，除非违背法律的强制性规定或是明显不合常理，司法机关原则上予以尊重。被告在本案中已经就此问题作出合理说明，本院依法予以采纳。因此，对于原告提出的中止程序违法之主张，本院不予支持。
综上，被诉复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，本院应予支持。原告提出的撤销被诉复议决定等诉讼主张因缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。
据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
裁判结果
驳回原告蒋波的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告蒋波负担（已交纳）。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市高级人民法院。
审 判 长 赵 锋
审 判 员 王春光
审 判 员 魏浩锋
二Ｏ一九年十一月十五日
法 官 助 理 赵 凯
书 记 员 冯晓俐
书 记 员 宋 涛
往期相关链接
证券违法行为的查处与普通投资者不具有法律上的利害关系｜北京行政裁判观察